עייפות כרונית: למה סנקציות הן רק כלי משלים לשינוי מדיניות

אחת התפיסות המקובלות היא כי סנקציות כשלעצמן הן כלי אפקטיבי באופן עצמאי לשינוי מדיניות. ייתכן כי הדבר נכון ברמת הפירמה או הארגון, אך כשעוברים לשדה המדינתי נדמה כי הנחה זאת שגויה ברוב מוחלט של המקרים. במאמר זה נטען כי בניגוד לדעה הרווחת, משטר סנקציות אינו מספיק להוביל לשינוי במדיניות, אלא הוא רק כלי משלים ללחץ צבאי ומדיני. ההתמקדות בסנקציות כמטרה פוגעת במאמצים אלו. מאמר זה בוחן את מגבלות הסנקציות ככלי, תוך ביסוס הטענה באמצעות עיקרון התועלת השולית הפוחתת, מישור התודעה, ושימוש באיראן, המהווה דוגמה אקטואלית, כמקרה בוחן.

שחר ציטרון / סטודנט שנה ב' לפכ"מ באוניברסיטה הפתוחה

---

(1) מבוא והגדרת מונחים

לאורך ההיסטוריה, מדינות ואימפריות השתמשו בכלים כלכליים כחלק מארסנל היכולות שלהם במטרה להשפיע על מדינות אחרות. גם בעשרות השנים האחרונות ניתן למנות מספר רב של משטרי סנקציות שנועדו להוביל לשינוי מדיניות של משטרים שונים, אולם אלו ברובם לא הצליחו במטרתם (Early, 2015). בין אם נבחן את משטר הסנקציות של ממשל טראמפ על איראן, הסנקציות של מדינות אירופה על רוסיה ומשטרי הסנקציות על ונצואלה וצפון קוריאה, ניתן לראות כי מדינות אלו לא שינו את התנהגותן עקב הסנקציות. לממצאים אלו מספר הסברים: יכולת ההסתגלות לסנקציות; עיקרון התועלת השולית הפוחתת; היבטים תודעתיים; והיעדר יכולת להפעיל לחץ אפקטיבי לאורך זמן. במאמר זה אתמקד בעיקר במקרה האיראני, לאור הרלוונטיות והאקטואליות שלו, ואדגים באמצעותו את ההסברים השונים ליכולת ההשפעה הישירה המוגבלת של הסנקציות.

בשביל להבין את הטענה לעומקה, חשוב להגדיר את המונחים המקצועיים בהם אשתמש. פגיעה בכלים כלכליים נוגעת להפעלת לחצים על מדינה או ארגון בדמות כלים השייכים לתחום הכלכלי, דוגמת חסימת חשבונות בנק או החרמת מסחר. לעומת זאת, פגיעה כלכלית מתייחסת לפגיעה בכלכלה שיכולה לקרות גם באמצעים לא כלכליים, דוגמת פגיעה קינטית במוסדות מסחר או תקיפת סייבר על שרתים של בנקים. המונח סנקציה מתייחס להחלת חוק או איסור מסוים באופן רחב, דוגמת איסור על מסחר בנשק עם לבנון. דזיגנציה היא נקיטת צעד למול גורם ספציפי, כמו "פלוני אלמוני" או "חברת ישראל בע"מ". כלומר, סנקציה היא הכלי הכללי בעוד דזיגנציה היא השימוש בכלים כלפי גורם ספציפי, הנקרא גורם מוכרז, או המנגנון באמצעותו מוציאים לפועל סנקציה קיימת. אמברגו הוא מקרה ספציפי של סנקציה, במסגרתו נאסר מסחר בתחום שלם או עם מדינה ספציפית, ולרוב מתמקד בתנועה של סחורות. לדוגמה, איסור על מכירת נשק למדינה מסוימת הוא אמברגו נשק. כאשר מדברים על לחץ מדיני, הכוונה היא לשימוש באמצעים דיפלומטיים-מדיניים, הנחשבים רכים יותר מאשר איום צבאי. בין הדוגמאות ללחץ מדיני ניתן למנות החזרת שגרירים, גינויים באו"ם, חרם תרבותי או השעיה מארגונים בין-לאומיים.

בנוסף, חשוב להדגיש כי משטר הסנקציות על דרום אפריקה בתקופת האפרטהייד (1948–1994), שהיה חלק מהגורמים שהובילו לשינוי המדיניות שלה, הוא בראייתי בבחינת היוצא מן הכלל.[1] המאפיינים הייחודיים של דרום אפריקה – ניסיונותיה להתקרב למדינות המערב ותפיסת ההנהגה את עצמה כמערבית ודמוקרטית ולא דיקטטורית; אופוזיציה מאוחדת מבית (בהובלת ה-ANC ומנדלה); שליטת המדינה על ידי מיעוט אתני; קונצנזוס בין-לאומי שכמעט ולא אפשר יכולת הסתגלות לסנקציות; ותלות במשאבים חיצוניים, הם שהובילו לכך שדרום אפריקה שינתה את המדיניות שלה (Levy, 1999). מאפיינים אלה אינם נפוצים בקרב המשטרים עליהם מוטלים סנקציות, כפי שאראה בהמשך.

(2) יכולת ההסתגלות לסנקציות

משטרי סנקציות בדרך כלל מתוכננים להשפיע על המגזרים המשמעותיים מבחינה כלכלית, "הקטר" של המשק: המגזר הפיננסי, התעשיות השונות ובפרט תעשיית הנשק, מגזר האנרגיה ועוד (Nephew, 2017). אולם, בתור שחקן אקטיבי, המדינה עליה מושתות הסנקציות מגיבה להכרזות. היא מנסה למסד צירים פיננסיים חלופיים בשביל להמשיך לייצא ולייבא את מוצרי התעשיות השונות, תוך פיתוח וקידום שווקים חדשים לצד יצירת שיתופי פעולה ביטחוניים. היא עושה זאת באמצעות שימוש בפרקטיקות שונות לעקיפת הסנקציות (דוגמת שימוש בחברות כיסוי, סחר חליפין, ועוד). כלומר, המדינה פועלת באופן אקטיבי לבטל את השפעת הסנקציות, ובכך גורמת לאי-מימוש מלוא הפוטנציאל שלהן. יתר על כן, המדינה שנפגעת מהסנקציות יכולה גם לבחור לבצע רפורמות במשק, דוגמת קיבוע שער חליפין או הלאמת חברות באופן שמאפשר לה להסתגל, במידה מוגבלת, לסנקציות.

אחת הסיבות ליכולת ההסתגלות הזו היא "מדינות צד שלישי": מדינות שלא מטילות את הסנקציות בעצמן ובוחרות לשתף פעולה במודע, או להעלים עין, מהמסחר המתבצע עם המדינה עליה מוטלות הסנקציות (Third Party Evasion). כך יכולת ההשפעה של הסנקציות פוחתת, והמדינה שנמצאת במוקד הסנקציות מוצאת פתרונות חלופיים לצירי המסחר והפיננסיים שלה. בעולם של גלובליזציה ומסחר בין-לאומי מפותח, האפשרויות הרבות שעומדות בפני מדינות הנתונות תחת סנקציות מאפשרות להן להסתגל אליהן בהצלחה (Drezner, 2015, pp. 755–764). כפי שנטען לעיל, דרום אפריקה הייתה תלויה במשאבים חיצוניים, לצד הקונצנזוס הבין-לאומי על נחיצות משטר סנקציות על המדינה שהוביל לכך כי מדינות לא רצו לקיים עימה קשרים. אלו היו בין הגורמים לכך שמשטר הסנקציות על המדינה דווקא כן הוביל לנפילת שלטון האפרטהייד.

דוגמה הפוכה לכך ניתן למצוא במקרה של איראן. בתגובה לסנקציות האמריקניות, איראן הקימה תשתיות פיננסיות עוקפות סנקציות, תוך שימוש בחברות כיסוי במדינות שונות (Talley, 2022). תשתיות אלו הפכו למנגנון מדינתי שיטתי המסייע לאיראן להעביר כספים בהיקפים של מיליארדי דולרים. בנוסף, היא מבצעת שימוש ב"צי צללים" (Shadow Fleet) המורכב מעשרות מכליות המשנעות נפט ותוצריו, תוך שימוש בפרקטיקות שונות במטרה לעקוף את הסנקציות האמריקניות, דוגמת כיבוי מכשירי המעקב שלהן או העברת הנפט בין מכליות באמצע הים (Peachey, 2023), ומזייפת מסמכים בשביל למכור סחורות למדינות שיסתכנו בחשיפה לסנקציות אם יסחרו עם איראן בגלוי (Raanan, 2025). בנוסף, איראן יצרה שיתופי פעולה עם מדינות שונות בהן הרגולציה הפיננסית והמסחרית מקלה (דוגמת איחוד האמירויות) או שלהן אינטרסים נוגדים לאלו האמריקאיים כך שהן לא שיתפו פעולה עם הסנקציות האמריקאיות, דוגמת סין, ונצואלה וסוריה. פרקטיקות אלה מדגימות את הפעולות האקטיביות שמדינה יכולה לבצע בשביל להתמודד עם הסנקציות.

(3) עיקרון התועלת השולית הפוחתת: עייפות סנקציות

אחד העקרונות הבסיסיים בכלכלה, הוא עיקרון התועלת השולית הפוחתת (Diminishing Marginal Utility). עיקרון זה קובע כי ככל שמשתמשים יותר במוצר, תוספת התועלת או ההנאה ממנו פוחתת. הקריטריון לפיו נבחנות מידת יעילותן של סנקציות הוא תועלתני: מהי מידת ההשפעה על ההתנהגות של הגורם שכנגדו מכוון משטר הסנקציות?[2] האם משטר סנקציות מצליח להשיג את מטרתו? האם הנזק הכלכלי שהסנקציות גורמות מספיק בשביל להוביל לשינוי המדיניות? אמות המידה התועלתניות בהן אנחנו בוחנים את משטר הסנקציות, ביניהן הנזק הנגרם לכלכלה, מאפשרות ליישם את עיקרון התועלת השולית הפוחתת – ככל שנעשה יותר שימוש בסנקציות, התועלת הכלכלית מהן, הנזק הכלכלי שהן גורמות, תלך ותפחת. תועלת זאת משנית לתועלת הישירה, שינוי המדיניות, מכיוון שהטלת הסנקציות נעשית למען שינוי המדיניות ולא לשם הנזק הכלכלי לכשעצמו. את תופעה זו ניתן לכנות "עייפות סנקציות" (Sanctions Fatigue): ירידה ביכולת ההשפעה של הסנקציות ככל שהשימוש בהן הופך לתדיר יותר.

בראייתי, לתופעת עייפות הסנקציות שתי סיבות עיקריות. הראשונה, יכולת ההסתגלות, כפי שהוסברה לעיל. השנייה, העובדה כי ככל שמשיתים יותר סנקציות ומטילים דזיגנציות על יותר ישויות יש להן יותר אפשרויות מסחר אחת עם השנייה. אפשר לתאר זאת כשני מעגלים: המעגל הראשון הוא הכלכלה הגלובלית המוסדרת, אותה נגדיר ככלכלה העולמית הנורמטיבית. תחת מעגל זה נכללים הבנקים, החברות המסחריות והממשלות שמחוברים למערכת הפיננסית המערבית (בעיקר זו האמריקאית), שמצייתים לחוק ואינם נמצאים תחת סנקציות. אציין כי מרבית הכלכלות הגדולות והמפותחות בעולם, המרכיבות את הכלכלה העולמית הנורמטיבית, מגיעות ממדינות המערב, בראשן ארצות הברית. המונח לא מציין העדפה אלא תופעה פוזיטיבית. המעגל השני, לו נקרא כלכלת המצורעים, הוא מעגל המדינות והגופים שאינם נשמעים לחוק, המנסים לקרוא תיגר על ההגמוניה של המערכת הפיננסית האמריקאית, המבצעים פשעים דוגמת הלבנת הון וסחר בסמים, ואשר עליהם מוטלות סנקציות.

הקיום של גופים ומדינות המנותקים מהמערכת הפיננסית השלטת מתמרץ את אותם גורמים לפתח מנגנונים מסחריים ופיננסיים חליפיים ולהשתמש בהם, באופן שפוגע ביעילות הסנקציות. כך, הסנקציות דוחפות את המדינות והגופים הללו לקדם בריתות ומנגנונים חלופיים לאלו הלגיטימיים, דוגמת ארגון BRICS, שמטרתו להוות תחליף למערכות הפיננסיות המערביות ולקדם שיתוף פעולה כלכלי בין הדרום הגלובלי. דוגמה נוספת לכך היא רוסיה: עקב האיסור על שימוש במערכת המסרים הבנקאית SWIFT, רוסיה מנסה לחבר את מערכת המסרים הרוסית SPFS לבנקים זרים כך שהם לא יחששו מהסנקציות האמריקאיות (Ayers & Tsering, 2025; Office of Foreign Assets Control [OFAC], 2024). בהינתן שהמעגל הראשון רחב מאוד וכולל בתוכו כמעט את כלל הגופים בעולם, המעגל השני, כלכלת המצורעים, נתון בבעיה – אין לו עם מי לקיים קשרים מסחריים וכלכליים. אולם, ככל שהשימוש בסנקציות נעשה יותר ויותר רווח, כמות הגופים השותפים במעגל השני גדלה, ההשפעה של הסנקציות קטנה והתועלת שלהן יורדת. זאת, מכיוון שהגופים בכלכלת המצורעים יכולים לקיים קשרים מסחריים ביניהם למרות הסנקציות. לאחר שגוף נמצא ברשימת הישויות המוכרזות, התמריץ שלו לא לקיים קשרים עם גוף נוסף ברשימת הדזיגנציות קטן בצורה משמעותית, כך שיכולת ההשפעה עליו כמעט ואינה קיימת יותר. אם כן, קיים פרדוקס: ככל שמספר הסנקציות והדזיגנציות עולה, התועלת מהן פוחתת וייתכן ובשלב מסוים אף תהיה שלילית.

ניקח לדוגמה את מגזר הנפט האיראני. תחילה, משטר הסנקציות האמריקני גרם לכך שמדינות רבות הפסיקו את ייבוא הנפט האיראני. אולם, ככל שהתרחב השימוש בסנקציות, התועלת מהן הלכה ופחתה: חברות סיניות, שניסו לחתור תחת ההגמוניה האמריקאית במערכת הפיננסים ובשוק האנרגיה, המשיכו לרכוש נפט איראני (Washington Institute, 2023). זאת לצד גורמים נוספים במעגל השני, דוגמת גורמים מסוריה או ונצואלה, שהמשיכו לסחור בנפט האיראני. למרות שבתחילה היקף יצוא הנפט האיראני צנח לשפל תקדימי, בשנה האחרונה (2025) יצוא הנפט האיראני עומד על כ-1.5 מיליון חביות ביום (מח"י) בממוצע (Federal Reserve Bank of ST. Louis [FRED], 2024), היקף הנמוך רק במעט מהיקף היצוא בשנת 2017 תחת הסכם הגרעין (JCPOA), שעמד סביב 2 מח"י.

(4) תודעה: מינוף הסנקציות על ידי השלטון

קושי נוסף בשימוש בסנקציות ככלי יחיד לשינוי מדיניות הוא היבטי התודעה המשפיעים על תגובות הציבור והממשלה. כאשר מדינה זרה מטילה סנקציות על מדינה אחרת, השלטון עשוי למנף זאת לחיזוק וביסוס שלטונו באמצעות הצגת הממשלה הזרה כגורם הרע שמנסה לפגוע באזרחי המדינה ולכפות עליהם מדיניות זרה. השלטון במוקד, שפעמים רבות הוא דיקטטורי או אוטוקרטי, משתמש באמצעים שונים להשפיע על תודעת הציבור ועל עמדתו, כולל מניפולציות ותעמולה. בכך, האזרחים נשמעים לשלטון, מסגלים אורך רוח ויכולת ספיגה והתמודדות ומפחיתים מהלחץ שמופעל על השלטון המקומי.

תופעת ההתאגדות סביב הדגל (Baker & Oneal, 2001), במסגרתה השלטון באותן מדינות מאגד את האזרחים ומייצר תמיכה פנימית למול איום חיצוני, היא תופעה מוכרת שניתן למצוא בכלל סוגי המשטרים. הן במדינות דמוקרטיות מערביות והן במשטרים דיקטטוריים, כאשר ישנו איום כלשהו מבחוץ, השלטון נוטה לגייס תמיכה פנימית באמצעים שונים: תקשורת, מיצגים ציבוריים וחינוך. באופן זה המשטר המקומי מונע מהאזרחים להפעיל עליו לחץ פנימי ומאפשר אורך רוח בהתמודדות עם הסנקציות. חשוב להבדיל בין תופעה זאת, אשר יוצרת התאגדות פנימית, לבין תופעת ה-scapegoating, המוצאת "שעיר לעזאזל" חיצוני בדמות הסנקציות והאחראים להן, אותו ניתן להאשים בכל תחלואי המדינה. החשיבות של היבטי התודעה נראית משמעותית יותר בהינתן שחלקים נרחבים בכלכלה מבוססים על ציפיות הציבור ודעת הקהל. לדוגמה, האינפלציה העתידית מושפעת בין היתר מציפיות הציבור לאינפלציה ומאמון האזרחים בבנק המרכזי המקומי. כאשר השלטון מצליח להשפיע על תודעת האזרחים הוא מצליח למנוע מהאינפלציה והמצב הכלכלי להחמיר.

ניתן לחזות בתופעה זאת באיראן: המשטר האיראני משתמש באמצעי תעמולה ובתקשורת על מנת לגייס תמיכה פנימית מהעם ולמנוע מחאות והתאגדות של האזרחים נגדו (זבולוני, 2026). הצגת ארצות הברית והמערב כאויב העם באמצעות התקשורת ומערכת החינוך, היא חלק מכלי התודעה בהם השלטון משתמש בשביל להגביל את השפעת הסנקציות ולמנוע קריסה כלכלית של המדינה. הצהרות לתקשורת של שר הכלכלה או נגיד הבנק המרכזי האיראני (Central Bank of Iran – CBI) הן דבר שבשגרה, ומטרתן למנוע הידרדרות במצב הכלכלי ושליטה בהיבטים כלכליים, דוגמת האינפלציה.

(5) קושי בלחץ אפקטיבי לאורך זמן

לצד כל זאת, בשביל לשמר את השפעת הסנקציות, יש צורך במשטר סנקציות אינטנסיבי ונרחב שמפעיל לחץ לאורך זמן, שלא "מוריד רגל מהגז". כלומר, בתאוריה, אם משטר סנקציות היה מוטל לאורך תקופת זמן ארוכה מספיק, לצד קיומם של מספר תנאים נוספים, הוא היה גורר משבר כלכלי עמוק שהיה מסוגל להוביל לשינוי מדיניות. אולם, במציאות, נראה כי אין הדבר אפשרי. במשטר המותקף ישנם אנשים וגופים דינמיים שמגיבים לסנקציות, כפי שהוסבר לעיל. לכן, הכרזת סנקציות על ישות כלשהי לא תמנע ממנה לבצע פעילות כלכלית – אלא רק תדרוש ממנה לעקוף מגבלה זאת. בעולם דינמי תמיד ניתן יהיה למצוא דרכים חדשות לעקוף את הסנקציות. אם כן, יש צורך בהפעלת לחץ מתמשכת בשביל להוביל לשינוי מדיניות – אולם, כפי שניתן לראות בעולם, המחלוקות הפוליטיות והשינויים התכופים בין ממשלות ומנהיגים, בפרט בדמוקרטיות המערביות, לא מאפשרים שימוש במדיניות ארוכת טווח דיה.

ניתן לחזות בקשיים בהפעלת לחץ לאורך זמן ובבעיות במשטר סנקציות שלא מפעיל לחץ אפקטיבי דרך בחינת כהונתו של ג'ו ביידן כנשיא ארצות הברית. עקב מדיניות החוץ הפשרנית יחסית שהיה צפוי ביידן לקדם, כבר מבחירתו בנובמבר 2020 איראן ציפתה לשינויים חיוביים בכלכלה שלה. אחד המדדים לכך הוא העלייה בהיקף יצוא הנפט האיראני – אם בשנת 2020 הגיע ייצוא הנפט האיראני לשפל חסר תקדים, מאז סוף אותה שנה הוא החל לעלות. אמנם המשברים הכלכליים באיראן לא נפתרו, אבל חלק ניכר מהלחץ הכלכלי שהיא הייתה נתונה בו פחת. הדבר ממחיש את העיקרון החשוב – לחץ כלכלי אפקטיבי לוקח זמן. הוא דורש מכבש מתמשך, בלתי פוסק, של סנקציות ופעילויות לסיכול כלכלי בשביל למנוע שיפור. בעולם בו פוליטיקאים וקובעי מדיניות משתנים כל הזמן, דבר זה הוא כמעט בלתי-אפשרי. השינוי בין ממשל טראמפ לממשל ביידן הפחית מהלחץ הכלכלי על איראן ואפשר לה מרווח נשימה באופן שפגע במאמצי משטר הסנקציות האמריקאי.

(6) הצורך בלחץ צבאי ומדיני בנוסף לסנקציות

לאחר שהראיתי מדוע סנקציות אינן כלי מספיק להוביל לשינוי מדיניות, אלא רק כלי משלים שמסייע להחליש את המדינה הסוררת לקראת עימות, עולה השאלה – מה כן ניתן לעשות בשביל לגרום למדינות סוררות לשנות את התנהגותן? פתרון אחד הוא תמריצים חיוביים לשינוי התנהגות, אולם פתרון זה מושתת ביסודו על הסנקציות והגזירות הכלכליות. הצורך בתמריצים חיוביים מתבסס על העונשים הכלכליים אותם ספגה המדינה. לכן, לא ניתן לבצע הפרדה אמיתית בין השניים – תמריצים כלכליים חיוביים מתבססים על ביטול הסנקציות והמקלות הכלכליים, ואלו ייעשו רק לאחר שינוי המדיניות המבוקש.

התשובה נמצאת, בעיניי, בשני מנופי לחץ נוספים: לחץ מדיני-דיפלומטי ולחץ צבאי אמין. הראשון נתפס כלגיטימי יותר ונעשה בו שימוש תכוף. השני נתפס כחריג ומצריך זהירות יתרה כשרוצים להשתמש בו, בעיקר בתפיסתן של מדינות המערב. כיום, לחץ צבאי, המתורגם לאיום צבאי ממשי על המדינה הנתונה ללחצים, נתפס כמסוכן ועלול להוביל להתלקחות, ולכן צריך לשקול בכובד ראש את השימוש בו. מחשבה זאת לא לוקחת בחשבון באופן מלא את ההיבט הבא: ייתכן שלחץ ואיום צבאי אמין הם הכלים היחידים שיאפשרו את שינוי המדיניות (Pape, 1997). ככל שמהססים להשתמש בהם, מנוף הלחץ הולך ונשחק, בין היתר לאור הביטחון של המדינה המאוימת בכך שלא תותקף צבאית, תוך מתיחת הגבולות ונקיטת צעדים מתריסים.

הדוגמה האקטואלית הבולטת לכך, גם כאן, היא איראן. הסכם הגרעין בשנת 2015 (JCPOA), שנחתם בתקופת ממשל אובמה, הוכיח כי סנקציות בלבד אינן יכולות להשיג את המטרה. סנקציות היו הכלי המרכזי שנעשה בו שימוש כנגד איראן, שינוי המדיניות היה מוגבל מבחינת מסגרת הזמנים ולא היה ארוך טווח, ונשמעו טענות מצד גורמים ישראלים כי איראן לא שינתה את ההתנהלות שלה בפועל וכי המשיכה לקדם את תוכנית הגרעין תחת שם אחר (שלו ואדמקר, 2018). כלומר, נטען כי איראן המשיכה לקדם את תוכנית הגרעין במסווה, לצד פיתוח תוכנית הטילים הבליסטיים ומימון וקידום טרור ברחבי המזרח התיכון והעולם. בנוסף, האיום הצבאי בתקיפה ישראלית (שלא ניהלה את משטר הסנקציות בפועל אך תמכה בו ובמטרותיו והיוותה בעלת ברית של ארצות הברית) עדיין היה קיים, אך לא נתפס ככזה שיצא לפועל באופן ממשי (לפי מספר דיווחים, ישראל גיבשה תוכניות לתקיפת מתקני הגרעין, אולם אלו לא יצאו לפועל; ראו למשל כהן, 2007). בנוסף, בשנים האחרונות איראן נמנעה מלהתפשר בכל הנוגע למשא ומתן לחזרה להסכם הגרעין. למרות שהתיישבה למשא ומתן בזמן כהונת ביידן, בפועל היא לא הפסיקה את פעילותה הגרעינית ואת ערעור היציבות במזרח התיכון. כל עוד העריכה שישראל או ארצות הברית לא יתקפו, איראן לא הסכימה לשנות את המדיניות שלה.

אולם, ביוני 2025 ישראל פתחה במבצע "עם כלביא" במהלכו היא פגעה בתוכנית הגרעין האיראנית. בתוך כך, ארצות הברית הפציצה גם היא את מתקן הגרעין בפורדו (Lopez, 2025), תקיפה שלטענתה סיכלה את תוכנית הגרעין האיראנית (הגם שיש דיווחים לפיהם התקיפה לא השמידה את המתקן; ראו למשל Yousif, 2025). למרות זאת, ולמרות הרחבת משטר הסנקציות על המדינה מצד מדינות נוספות (לאחר הפעלת מנגנון ה-SnapBack), איראן המשיכה בשיקום תוכנית הגרעין שלה והפצת טרור במזרח התיכון (Council of the EU, 2025). להערכתי, הסיבה העיקרית לכך הייתה התפיסה האיראנית כי המערב איננו מעוניין במלחמה וכי לא נשקף עליה איום צבאי אמין נוסף מצד ישראל וארצות הברית. מכיוון שאיראן חשבה שתקיפה נוספת על אדמתה בידי ארצות הברית ומדינות מערביות נוספות (דוגמת גרמניה ובריטניה) אינה סבירה, היא לא שינתה את פעילותה. כלומר, הסנקציות עצמן לא הספיקו בשביל להרתיע את איראן – ברגע שאיום צבאי ישיר לא עמד על הפרק היא המשיכה בהתנהלותה.

בסוף שנת 2025 ובתחילת שנת 2026 פרצו מחאות באיראן. המחאות, שהתפרצו לנוכח המצב הכלכלי הקשה של אזרחי המדינה והדיכוי אותו הם חווים לאורך העשורים האחרונים, דוכאו ביד קשה על ידי המשטר. לפי המשטר האיראני, כמה אלפי מפגינים נהרגו בהפגנות, אולם לפי הערכות חיצוניות שפורסמו, מעל 30 אלף מפגינים איראנים נטבחו בידי המשטר (McClure & Parent, 2026; Assadi et al., 2026). כנגד זאת, ארצות הברית, בראשות הנשיא טראמפ, איימה על המשטר שהמשך הטבח וההרג יוביל לתוצאות מרחיקות לכת כנגד המשטר. בשל כך, איראן הסכימה להתיישב לשולחן המשא ומתן עם ארצות הברית. למרות זאת, היא לא הסכימה להתפשר ולהפסיק את תוכנית הגרעין שלה, את תוכנית הטילים ואת הפצת הטרור ברחבי המזרח התיכון. הטענה כי הסנקציות הובילו באופן ישיר למצב הכלכלי הקשה ולהפגנות נכונה. אולם, היא מפספסת נקודה חשובה – לא הסנקציות לבדן הן שהצליחו להחליש את המשטר בצורה מספקת כדי שההפגנות יוכלו להפיל אותו. הסנקציות שימשו רק ככלי משני, אמנם חשוב אך משני בלבד, בדרך לשימוש בכלי המרכזי: לחץ צבאי.

בהמשך לכך, בתאריך ה-28 בפברואר פתחו ארצות הברית וישראל במבצע "שאגת הארי" (Epic Fury), שמטרתו לפגוע באופן משמעותי בתוכנית הגרעין ותוכנית הטילים הבליסטיים. המקרה האיראני מדגים כי הניסיון לגרום לשינוי מדיניות של מדינה אינו מסתכם רק בסנקציות, אלא גם דרך איום מדיני וצבאי אמין. אולם, חשוב להדגיש כי עד כתיבת שורות אלו איראן לא שינתה סופית את המדיניות שלה ועדיין מתקיים משא ומתן בינה ובין ארצות הברית בנושא.

איום צבאי, תקיפה ומלחמה, הם כלים הכרחיים ואפקטיביים לשינוי מדיניות, הקיימים בארסנל הכלים של מדינות המערב. אמנם המלחמה עצמה גורמת לנזק והרס, אך בשביל למנוע מכוחות אחרים ליצור יותר הרס ומוות, דרוש איום אמין להפעלת כוח צבאי שירסן אותם. במידה שהאיום אינו אמין, הגורמים אותם מדינות המערב מעוניינות לעצור לא יחששו מהפעלת הכוח. לכן, יש צורך בהפנמה כי שימוש בכלים אלו יסייע להפוך את העולם למקום בטוח יותר, בכך שהוא יגרום לשינוי ההתנהגות במדינות מסוימות: מדינות המעוניינות בהפצת טרור, פיתוח תוכניות גרעין ותוכניות לטילים בליסטיים, המאיימים על חייהם של אנשים רבים ודוגלות באידיאולוגיות הנתפסות כבעייתיות ומסוכנות.

(6) מסקנות ותובנות: סנקציות ככלי לשינוי מדיניות ולא כמטרה בפני עצמה

נכון לרגעי כתיבת המאמר, מבצע "שאגת הארי" פגע בתוכניות הטילים הבליסטיים והגרעין של איראן והוביל בפועל לשינוי במאזן הכוחות במזרח התיכון (צבא ההגנה לישראל, 2026). למרות שהסנקציות סייעו להביא את איראן חלשה יותר לעימות ומימשו את מטרתן "הצנועה" ככלי משני, המבצע הצבאי הוא זה שהוביל לגריעת היכולות בפועל, גם אם ללא שינוי המדיניות האיראנית. לאור זאת, ובשביל להתמודד ביעילות גדולה יותר עם מדינות סוררות בעתיד, יש להפיק לקחים על אפקטיביות כלי הסנקציות.

התובנה העיקרית צריכה להיות ברורה: סנקציות הן כלי משני בלבד לנטרול איומים ממדינות השונות, לא כלי מרכזי, ובטח שלא מטרה. התפיסה הרווחת כי סנקציות בלבד יוכלו להוביל לשינוי מדיניות, כפי שסברו חלק מאדריכלי משטר הסנקציות האמריקני על איראן, היא שגויה. התפיסה ששמה במרכז את השימוש במשטר סנקציות רחב ומקיף, ובעצם הופכת אותו למטרה בפני עצמה, פוגעת במאמצים להתמודד עם האיומים. כאמור: יכולת ההסתגלות לסנקציות; עיקרון התועלת השולית הפוחתת; היבטים תודעתיים; והיעדר יכולת לבצע לחץ אפקטיבי לאורך זמן, מונעים מסנקציות להוביל לשינוי מדיניות ברוב מוחלט של המקרים ולכן נדרשת הפעלת כלים נוספים – הכלים המרכזיים לשינוי מדיניות: לחץ מדיני או צבאי.

[1] משטר הסנקציות על דרום אפריקה החל ב-1962 בהחלטה לא מחייבת של האו"ם להטלת חרם כלכלי וצבאי על דרום אפריקה. לאורך השנים התרחב משטר הסנקציות על דרום אפריקה, עד שהוסרו הסנקציות האחרונות בשנת 1994, עם בחירתו של נלסון מנדלה לנשיאות המדינה וסיום משטר האפרטהייד.

[2] ניתן, ואף צריך, לנהל דיון אתי חשוב על השאלה האם התועלת משינוי המדיניות הרלוונטית עולה על הנזק והסבל (הכלכלי והאנושי) אותם חווים אזרחי המדינה. אולם, לאור מגבלת המילים ומכיוון שהמאמר אינו נוגע בהיבט המוסרי והאתי של הסנקציות, לא נעשתה התייחסות לכך.

---

רשימת מקורות

זבולוני, ד' (2026, 19 בינואר). אינטרנט כקלף שליטה: התוכנית הסודית של המשטר האיראני. מקור ראשון. https://www.makorrishon.co.il/news/middleeast/article/231480

כהן, ד' (2007, 7 בינואר). דיווח: ישראל מתכננת תקיפה גרעינית באיראן. ynet. https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3349098,00.html

צבא ההגנה לישראל. (2026, 17 באפריל). חיסול הצמרת, הפגיעה בתעשייה הצבאית ומכה של עשרות מיליארדים: סיכום מיוחד של 'שאגת הארי' עד כה - הנתונים וההישגים המרכזיים. http://bit.ly/4xsIuIL

שלו, ט' ואדמקר, י' (2018, 30 באפריל). נתניהו חשף מסמכים חשאיים של איראן: ממשיכה לשאוף לנשק גרעיני. וואלה. https://news.walla.co.il/item/3154195

Assadi, R., SeifiKaran, F., Tabatabaei, S., Faraji, R., & Chisholm, J. (2026, February 9). Revealing names and faces of the victims of Iran’s protest crackdown. BBC News. https://www.bbc.com/news/articles/c62v248xkl5o

Ayers, G., & Tsering, L. (2025). China’s Facilitation of Sanctions and Export Control Evasion. U.S.-China Economic and Security Review Commission. https://www.uscc.gov/research/chinas-facilitation-sanctions-and-export-control-evasion

Baker, W. D., & Oneal, J. R. (2001). Patriotism or Opinion Leadership?: The Nature and Origins of the “Rally 'Round the Flag” Effect. Journal of Conflict Resolution, 45(5), 661–687. https://doi.org/10.1177/0022002701045005006

Council of the EU. (2025, September 29). Iran sanctions snapback: Council reimposes restrictive measures. Consilium. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/09/29/iran-sanctions-snapback-council-reimposes-restrictive-measures/

Drezner, D. W. (2015). Targeted Sanctions in a World of Global Finance. International Interactions, 41(4), 755–764. https://doi.org/10.1080/03050629.2015.1041297

Early, B. R. (with Bryan, E.). (2015). Busted Sanctions: Explaining Why Economic Sanctions Fail. Stanford University Press.

Federal Reserve Bank of ST. Louis [FRED]. (2024, November 6). Crude Oil Exports for Iran, Islamic Republic of. https://fred.stlouisfed.org/series/IRNNXGOCMBD

Levy, P. I. (1999). Sanctions on South Africa: What Did They Do? American Economic Review, 89(2), 415–420. https://doi.org/10.1257/aer.89.2.415

Lopez, C. T. (2025, June 26). “Historically Successful” Strike on Iranian Nuclear Site Was 15 Years in the Making. U.S. Department of War. https://www.war.gov/News/News-Stories/Article/Article/4227082/historically-successful-strike-on-iranian-nuclear-site-was-15-years-in-the-maki/

McClure, T., & Parent, D. (2026, January 27). Disappeared bodies, mass burials and ‘30,000 dead’: What is the truth of Iran’s death toll? The Guardian. https://www.theguardian.com/global-development/2026/jan/27/iran-protests-death-toll-disappeared-bodies-mass-burials-30000-dead

Nephew, R. (2017). The Art of Sanctions: A View from the Field. Columbia University Press.

Office of Foreign Assets Control [OFAC]. (2024). Sanctions Risk for Foreign Financial Institutions that Join Russian Financial Messaging System, System for Transfer of Financial Messages. https://ofac.treasury.gov/media/933656/download?inline=

Pape, R. A. (1997). Why Economic Sanctions Do Not Work. International Security, 22(2), 90–136. https://doi.org/10.1162/isec.22.2.90

Peachey, P. (2023, January 4). Iranian oil exports aided by ‘near 300-strong shadow fleet.’ Tradewindsnews.Com. https://www.tradewindsnews.com/tankers/iranian-oil-exports-aided-by-near-300-strong-shadow-fleet-/2-1-1383074

Raanan, T. (2025, September 3). US continues crackdown on Iran-Iraq oil blending in fresh sanctions. Lloyd’s List. https://www.lloydslist.com/LL1154685/US-continues-crackdown-on-Iran-Iraq-oil-blending-in-fresh-sanctions

Talley, I. (2022, March 18). Clandestine Finance System Helped Iran Withstand Sanctions Crush, Documents Show. Wall Street Journal. https://www.wsj.com/world/middle-east/clandestine-finance-system-helped-iran-withstand-sanctions-crush-documents-show-11647609741

Washington Institute. (2023). Iran’s Soaring Oil Exports. https://www.washingtoninstitute.org/sites/default/files/pdf/Iran-oil-export-infographic-2023-pages.pdf

Yousif, N. (2025, June 25). US strikes did not destroy Iran nuclear programme, says intelligence assessment. https://www.bbc.com/news/articles/ckglxwp5x03o